Väitös: Ympäristövaikutusten arvioinnin laatua tutkimassa

Lectio praecursoria 26.9.2014 / Kimmo Jalava

Ympäristövaikutusten arvioinnin laatua tutkimassa

Hyvä kustos, hyvä opponentti, hyvät naiset ja herrat,

“Mitään hyvää en ole ympäristölle nähnyt elinaikanani tapahtuvan”, sanoo yksi.

“Minusta ympäristön tila on päinvastoin parantunut”, sanoo toinen.

“Tällä ei suuressa mittakaavassa ole mitään merkitystä, mitä jossain Suomessa tai maapallolla tapahtuu”, sanoo kolmas.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä eli YVA:ssa yritämme ennustaa tulevaa. Tavoitteena on hahmottaa, mitä me olemme tekemässä ja miten se kannattaisi tehdä, jotta toimiemme seuraukset eivät olisi huonot, vaan pikemminkin hyvät. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä voisi pitää ihmisen viisauden ilmentymänä. Sen tavoitteena on, ettemme joutuisi selviämään uusista ympäristöongelmista, vaan voisimme estää ne jo ennalta.

Jonkinlainen YVA-menettely on maailmalla käytössä kaikkiaan yli 190 valtiossa eli tässä suhteessa tämä mahdollinen viisaus on levinnyt ympäri maailman. Suomessa varsinainen YVA-menettely koskee suuria ympäristöllisesti merkittäviä hankkeita, kuten esim. erilaisia tiehankkeita, kaivoksia, tuulivoimapuistoja, lentokenttiä, voimalinjoja ja jätehuoltohankkeita. Periaatteessa mikä tahansa hanke, jolla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia kuuluu harkinnanvaraisesti YVA-menettelyn piiriin.

Sääntelyn kautta ympäristövaikutusten arvioinnin vaatimus on kuitenkin läsnä läpileikkaavasti yhteiskunnassamme. Toiminnanharjoittajien on oltava selvillä toimintojensa ympäristövaikutuksista.

Meillä ihmisillä on tapana kinastella siitä, mikä on totta. Onko ilmastonmuutos totta? Sitä kysytään leikillään, tai tosissaan: “Mikä ihmeen ilmastonmuutos, lunta on metritolkulla ja pakkasta 30 astetta”.

Jos ilmastonmuutos on totta, johtuuko se meidän teoistamme vai onko syy joku muu?

“Todista se”, vaaditaan.

Entä mitkä ovat muutoksen vaikutukset? “Nämä kesäthän ovat nykyään ihan mahtavia”

Pitäisikö meidän toimia jotenkin toisin?

Meillä ei ole oikeaa tai väärää vastausta tähän kysymykseen. Meillä on arvauksia, jotka voivat osoittautua hyviksi tai huonoiksi arvauksiksi. Viisautta olisi löytää vastaus tai vastauksia, joiden seurauksena meidän ei tarvitsisi olla jälkiviisaita.

Ympäristövaikutusten arviointi on menettelytapa, jonka avulla pyrimme jäsentämään sitä, mitä tiedämme, mitä arvaamme. Ympäristövaikutusten arvioinnissa sekoittuvat tosiasiat, näkemykset, kuvitelmat ja pohdinnat siitä, mikä on tärkeää.

Suomessa se, joka aikoo toteuttaa ympäristöön vaikuttavan hankkeen, on velvollinen selvittämään hankkeensa vaikutukset. On ajateltu, että se, joka tekee, tietää parhaiten, mitä on tekemässä. Menettelyssä tarkoituksena on, että toimien mahdollisia seurauksia tarkastellaan jäsennellysti. Pyritään varmistamaan, että hankkeen suunnittelussa otetaan ympäristönäkökohdat huomioon. Tavoitteena on, että vaikutuksia arvioidaan laaja-alaisesti, lakitekstin mukaan ympäristövaikutus käsittää “hankkeen tai toiminnan aiheuttamat välittömät ja välilliset vaikutukset Suomessa ja sen alueen ulkopuolella kohdistuen: ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen; maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen; yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön; luonnonvarojen hyödyntämiseen ja näiden tekijöiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin”.

Tehtävä on niin haastava, että sitä varten on mahdoton laatia yksityiskohtaisia toimintaohjeita siitä, kuinka kussakin tilanteessa vaikutuksia olisi arvioitava. YVA onkin vaatimuksiltaan ohjaavaa ja menettelyllistä – YVA muokkautuu kussakin tilanteessa omanlaisekseen.

Perhosvaikutus. Yksi muutos sysää liikkeelle tapahtumien vyöryn. Yhteisvaikutus. Kahden muutoksen summa on jotain muuta kuin osiensa summa. Mikä on muutos, mikä on vaikutus? Onko muutos vaikutus? Jos toiminta lisää hiilidioksidin määrää ilmassa, onko toiminnan ympäristövaikutus hiilidioksidin määrän muutos ilmassa. Vai olemmeko ympäristövaikutuksen kanssa tekemisissä vasta silloin, mikäli havaitsemme tällä muutoksella olevan jotakin vaikutusta jossakin muussa kohteessa. Entä onko se tärkeää, onko sillä merkitystä? Mikä on meidän tarkastelurajauksemme? Joudumme jatkuvasti täsmentelemään itseämme, miettimään uudestaan.

Yhtenä YVA:n ydinajatuksena on, että olisimme varmempia suunnitellun hankkeen toteuttamiskelpoisuudesta. Ympäristöllisen vaikuttavuuden näkökulmasta toinen ydinajatus on, että meidän on syytä arvioida, mitä vaihtoehtoja meillä olisi toteuttamisen tai toteuttamatta jättämisen suhteen. Tämän on ajateltu turvaavan sen, että vaikka emme hyvää vaihtoehtoa valitsisikaan, valitsisimme ainakin joillakin perusteilla huonoista parhaan. Tai mieluisammassa tapauksessa hyvistä parhaan.

Mahdollisia rajauksia on loputtomasti – kaikkea ei voida tutkia, ei pohtia. YVA-menettelyssä painiskellaan epävarmuuden edessä. Tavoitteena on olla varmempi toimien seurauksista, mutta täyttä varmuutta ei voida saavuttaa. Määrä ei korvaa näkemystä, äärettömyys ei täyty. Päätökset on lopulta tehtävä vajain tiedoin, epävarmuuden edessä, riskejä ottaen.

YVA-menettelyssä pitää montaa kertaa vastata “kyllä” tai “ei” kysymyksiin, joihin ei totuusväittämänä tai oikeellisuuden suhteen ole kyllä tai ei vastausta. Oikeampi vastaus usein olisi sekä että. Mutta jotta asiat voivat edetä, näihin kysymyksiin on pakko vastata. YVA-menettely pyrkii turvaamaan sen, että nämä valinnat tulisivat perustelluksi – miksi päätin, miksi päätimme näin. YVA on läpeensä poliittinen menettely, joku ottaa ja jonkun täytyy ottaa päätöksissä valta, tarkoituksella tai huomaamattaan.

Onko YVA sitten auttanut meitä olemaan viisaampia? Ympäristöstä vastausta on mahdotonta tutkia. Emme voi tietää, mikä olisi todellisuus ilman YVA:a, olisiko ympäristön tila huonompi vai parempi. Koko tavoite on itseasiassa kiistanalainen. Emme voi yksikäsitteisesti sanoa, mikä on hyvä ympäristön tila. Voimme jakaa tarkastelua eri komponentteihin, mutta jo pelkästään yksikin vaikutus voi olla jossakin mielessä hyvä asia ja jossakin toisessa mielessä taas huono asia. Olemme jälleen määrittelyjen äärellä.

Kestävästä kehityksestä tai kestävyydestä on puhuttu ajatuksena, jonka mukaan meidän tulisi elää siten, että turvaamme tuleville sukupolville mahdollisuuden haluta ja valita. Kestävää kehitystä voidaan pitää myös YVA:n perimmäisenä tavoitteena. Mutta mitä se on? Se on unelma, kuvitelma siitä, mikä on hyvää, mikä on oikein. Mutta koska asiat ovat “sekä että” eivät “kyllä tai ei”, kestävä kehitys pakenee kriteerinomaisia yleisiä määritelmiä. Se on tilanne- ja paikkasidonnainen. Ehkä se on näkemys siitä, mihin kukin meistä peilaa omia havaintojaan maailmasta ja niiden merkitystä. Kullakin ajanhetkellä.

Paljonko tilaa eri näkemykset saavat? YVA-menettelyn avulla pyritään turvaamaan, että hankkeiden vaikutuksia peilataan tai voidaan peilata eri näkemyksiin. YVA:n ajatukseen kuuluu sekä se, että arvioinneissa käytetään useita eri alojen asiantuntijoita, että se että arviointi olisi avointa ja julkista. Että “kyllä tai ei” valintoja ei tehtäisi ennen kuin halukkaat ovat saaneet sanansa sanottua. Tarkoituksena on, että osapuolet ymmärtäisivät paremmin, mitä ollaan tekemässä, myös tekijät itse. Että mahdolliset virheet tiedoissa, tai arvioinneissa huomattaisiin, että arvioinnin tarkoitus muodostuisi merkitykselliseksi.

Vaikutukset ovat sekä fyysisiä että psyykkisiä. Fyysisiä muutoksia ympäristössä voidaan usein mitata ja kuvata. Mittausten ja kuvausten oikeellisuudesta voidaan kiistellä, erilaisten menetelmien sopivuutta näiden kuvaamiseen voidaan arvioida ja pohtia siltä kantilta, kuinka tarkkoja ne ovat, vastaavatko ne todellisuutta. Voidaan pohtia loogisia syy-seuraussuhteita, arvioida vaikutusketjuja ja –verkkoja.

Mutta lopulta vaikutukset ja niiden arvottaminen perustuvat meidän kokemuksiimme. Milloin ei haise? Minkälainen melu on häiritsevää? Mitä merkitsee, jos vesikirpuista puolet kuolee? Näiden kysymysten äärellä maailmassa ei ole yhtä todellisuutta, yhtä totuutta. Tätä maailmaa ei voi kuvata samoin kuin todellista fyysistä maailmaa. Ainoa mahdollisuus on yrittää selittää, kuvata siten, että muutkin ymmärtävät. Ja silti emme voi olla varmoja ymmärrämmekö, saammeko viestiämme perille tai koemmeko asian samoin.

Ympäristöllisen vaikuttavuuden suhteen YVA:n onnistumisen arviointi on todistelua, ei todentamista. Se on perusteltuja olettamuksia siitä, kuinka YVA lopulta vaikutti tai saattoi vaikuttaa ympäristöön. Se on olettamuksia ja perusteluja siitä, mitä nämä mahdolliset vaikutukset ovat suhteessa YVA:n tarkkoja määritelmiä pakeneviin tavoitteisiin eli ympäristöongelmien ehkäisyyn tai kestävyyden edistämiseen.

Tänään, tässä, julkisesti tarkastetaan suomalaisen YVA:n laatua käsittelevä väitöskirjani, jossa olen arvioinut, kuinka me Suomessa olemme onnistuneet YVA-menettelyissä.

Jokainen YVA-menettely on oma ainutlaatuinen tapahtumasarjansa. YVA ei ole menetelmä, YVA on menettely. Yksityiskohtaista kuvausta siitä, kuinka jossakin tilanteessa toimittiin saavuttaen onnistunut lopputulos, ei voida suoraan hyödyntää uudessa tilanteessa. Mutta näitä kokemuksia voidaan peilata suhteessa uuteen tilanteeseen. Kertomuksia kokemuksista voidaan peilata siihen, onko ehkä onnistuttu.

Pääpäätelmäni on, että suomalaisen YVA:n laatu on hyvä. Päätelmä ei perustu siihen, että väittäisin, että YVA:n avulla olisi oikeasti parannettu maailmaa. Se perustuu siihen, että YVA:n avulla on ehkä parannettu maailmaa.

YVA:n tarkoituksena on rakentaa päätöksentekoa tukevaa tietopohjaa. YVA:ssa on kuitenkin haasteena, että aiemmin esittämieni näkökohtien vuoksi on vaikea sanoa, mikä tieto on lopulta tärkeää ja mikä olisi oikea asioiden tarkastelun tarkkuus. Tutkimuksellisena lähtökohtana olikin, että YVA:n laatua suhteessa sen mahdolliseen ympäristölliseen vaikuttavuuteen ei voida arvioida yksikäsitteisen kriteeristön avulla. Mutta sen laatua voidaan tarkastella usein eri tavoin. Kuinka menettelylliset vaatimukset ovat toteutuneet, ovatko vaatimukset aiheellisia, minkälaisia lopputuloksia arvioinneissa on saavutettu? Toteutuvatko hyviksi tunnistetut periaatteet tai käytänteet, ovatko periaatteet lopulta hyviä?

Tutkimuksen tulos on siis näkemys, väite. Se on yksin esitettynä tyhjä, suhteellinen – se ei kerro oikeastaan mitään. Mutta sen taustalla on havaintoja siitä, että suomalainen YVA-käytäntö tukee mahdollisuutta viisauteen ja sitä myös toteutuu käytännössä. Menettelyissä tuotetaan paljon ympäristötietoa, menettelyissä hankkeiden eri vaihtoehtoja arvioidaan ja vertaillaan, YVA:t mahdollistavat hankkeista tiedonsaannin ja vuoropuhelun, menettelyjä ohjaavat viranomaiset ja arviointeja tekevät konsultit kokevat osaavansa YVA:n perusperiaatteet ja vaatimukset ja toisaalta tunnistavat hankaluuksia aiheuttavat asiat.

Tutkimusta voisi kuvata myös henkilökohtaiseksi yhdessä oppimisen prosessiksi. YVA on abstrakti ilmiö, jota ei fyysisesti ole olemassa. Sen tutkiminen ei ole niinkään löytämistä vaan ymmärtämistä. Oma käsitys siitä, mitä tapahtuu, elää, ja sitä ei voi verrata mihinkään muuhun kuin muiden käsityksiin, puhuttuihin ja kirjoitettuihin kuvauksiin siitä, mitä on ympäristövaikutusten arviointimenettely. Koska YVA:a ei ole yksikäsitteisesti olemassa, nämä käsitykset muodostavat sen, mitä YVA lopulta on nyt ja tulevaisuudessa, ja mitä kaikkea menettelyissä käytännössä toteutuu ja tehdään.

May I ask you Professor Hilding-Rydevik, as the opponent appointed by the faculty, to present the comments on my thesis that you see justifiable.